LES SANCTIONS ÉCONOMIQUES INTERNATIONALES
Les sanctions économiques remontent à l’Antiquité. En 432 avant J.C., Athènes a appliqué une série de sanctions économiques à l’encontre des Mégariens. L’accès aux ports et aux marchés de plusieurs cités grecques appartenant à la ligue de Délos leur était interdit. Ce fut la cause de la guerre
du Péloponnèse (de 431 à 404 avant J.C.).
Les sanctions internationales qui font l’objet de notre étude s’inscrivent dans le contexte du règlement pacifique des différends internationaux dans le monde contemporain.
Elles sont couramment dénommées mesures coercitives ou contre-mesures, par opposition au règlement des conflits internationaux par la force armée, qui est elle-même encadrée et limitée par la Charte des Nations-Unies, à la suite de l’Assemblée générale du 24 octobre 1970 : « Tous les États doivent régler leurs différends internationaux avec d’autres États par des moyens pacifiques, de telle manière que la paix et la sécurité internationale ainsi que la justice ne soient pas mises en danger. »
Les sanctions se situent hors du cadre du règlement juridictionnel des différends et sont associées aux modes de négociations diplomatiques, elles-mêmes soumises au principe de bonne foi. Les négociations diplomatiques peuvent faire intervenir des tiers dans le processus de règlement des différends, sous forme de bons offices ou de médiation.
Les sanctions peuvent être décidées par des organisations internationales ou par un ou plusieurs États.
Leur nature s’apparente à des moyens de pression impliquant l’emploi licite de la contrainte, dans le respect du principe de limitation du recours à la force.
Les limites du recours à la force
Si l’on prend l’exemple des sanctions édictées par le Conseil de Sécurité des Nations-Unies, elles sont motivées par une menace contre la paix, la rupture de la paix ou un acte d’agression commis par un État ou un groupe d’États. Généralement il s’agit de mesures essentiellement économiques, comme, par exemple, l’embargo à l’encontre de l’Irak (résolution 661 en 1990) ou contre la Yougoslavie (résolution 713 en 1991).
Si l’application de sanctions internationales se développe depuis le XXème siècle, la raison en est que le droit international s’efforce de limiter le recours à la force en laissant la place par voie de conséquence au recours à la contrainte. Le recours à la force armée -frappes aériennes, missiles, guerre- est ainsi limité au cas de légitime défense (résolution 3314 du 14 décembre 1974) et au cas d’action pour le maintien de la paix en accord avec le Conseil de Sécurité des Nations-Unies. En dehors des hypothèses de la Charte des Nations, le recours à la force armée est toléré en réponse à des interventions et représailles armées illicites et dans les cas d’interventions humanitaires, d’interventions sollicitées et dans le cadre de l’exercice du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.
Dans la doctrine des théologiens des XVIème et XVIIème siècles, la liberté de mener une guerre juste reposait sur la manifestation de la souveraineté des États.
Cette approche purement doctrinale a donné suite au XIXème siècle et au XXème siècle à des traités qui constituent les sources essentielles du droit des conflits internationaux.
Concernant la fin du XIXème siècle, citons la Déclaration de Paris de 1856 sur la guerre maritime et le droit humanitaire, la Convention de Genève de 1864 sur la protection des blessés, la Déclaration de Saint-Pétersbourg de 1868 interdisant certaines armes, la Déclaration de Bruxelles de 1874 sur la distinction des combattants et des non-combattants.
C’est en 1907 que la codification s’est développée avec les Conventions de La Haye, d’une portée limitée par le principe « si omnes » qui subordonnait son application (lancement de projectiles depuis les ballons, gaz asphyxiants), en particulier au cas où l’ensemble des belligérants en étaient signataires. L’entrée en guerre du Liberia, non signataire, a permis à l’Allemagne de soulever cette exception.
Le Pacte de la SDN du 28 juin 1919 distingue les guerres illicites constituant une agression, des guerres licites reconnues en cas de légitime défense.
Le Pacte Briand-Kellog du 27 août 1928 dispose : « Les Hautes Parties contractantes déclarent solennellement qu’elles condamnent le recours à la guerre pour le règlement de leurs différends internationaux et y renoncent en tant qu’instrument de politique nationale dans leurs relations internationales ».
La Charte des Nations-Unies du 26 juin 1945 dispose dans son article 2 § 4 que « les membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégralité territoriale ou l’indépendance de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations-Unies ».
La place des sanctions dans le règlement des conflits internationaux
Le système de sécurité établi par la Charte des Nations-Unies impliquait une politique de sécurité collective laissant un rôle prépondérant au Conseil de Sécurité composé d’États qui étaient censés s’entendre pour se prononcer sur l’appréciation juridique des différends. Mais la guerre froide (1946-1989) a ruiné cette ambition. La contestation du multilatéralisme par les États-Unis est à l’origine du développement des sanctions internationales dans un contexte où le recours à la force ne constitue plus la solution évidente à la résolution d’un différend interétatique. L’unilatéralisme des États-Unis est suivi par celui de la Chine et de la Russie. On assiste donc, de nos jours, à une crise du multilatéralisme qui freine le développement du droit international issu de la Charte des Nations-Unies et provoque le développement des sanctions internationales en dehors de celles décidées par les Nations-Unies.
Motivations des sanctions
Les motivations des sanctions reposent sur des différends entre États de plusieurs ordres.
Les mesures économiques, restrictives, sont principalement : l’embargo commercial, l’embargo militaire, le gel d’avoirs financiers, mobiliers ou immobiliers, les restrictions financières, les limitations à l’importation de marchandises sous forme d’interdiction absolue ou sous forme de droits de douane prohibitifs.
En France, la Direction Générale du Trésor du Ministère des Finances dresse les listes précises des sanctions décidées par le Gouvernement. Elles sont publiées au Journal Officiel de la République française.
Les Nations-Unies et le Conseil de l’Union européenne ont adopté quatre régimes thématiques de sanctions :
- Lutte contre le financement du terrorisme,
- Lutte contre l’utilisation et la prolifération des armes chimiques,
- Lutte contre les cyberattaques,
- Lutte contre les graves violations des droits de l’homme.
Sur le plan international, les sanctions en cours les plus importantes concernent la Corée du Nord, l’Iran, la Russie et le Venezuela. D’autres sanctions concernent une vingtaine d’États dans le monde.
Les types de mesures
Les sanctions économiques sont de diverses natures. Il existe des sanctions commerciales, comme les embargos sur certains produits, la réduction des quotas d’importations allant jusqu’au boycott. D’autres sanctions sont monétaires, comme les restrictions à l’utilisation d’une devise. D’autres encore sont financières, comme les restrictions sur les investissements directs, les transactions bancairesou le gel des avoirs. On peut citer comme exemple l’éviction de certaines banques russes du système d’information sur les virements bancaires « Society for Worldwide Interbank Financial Telecomunication » (SWIFT), ou l’interdiction de tout financement public ou investissement direct en Russie.
Le Journal Officiel de la République française et le Journal Officiel de l’Union Européenne publient ces mesures. En France, la Direction du Trésor tient un registre de toutes les mesures de gel nationales, européennes et onusiennes en vigueur. Des lignes directrices conjointes de la Direction du Trésor et de l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de la Résolution (ACPR) sont mises à disposition sur leur mise en œuvre.
Le responsable du régime des sanctions de l’Union Européenne est le Haut Représentant chargé de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) aux termes du traité de Maastricht (1992) et du traité de Lisbonne (2007).
Les États-Unis commencent à prendre des mesures nouvelles destinées à contrôler les transferts technologiques dans le domaine militaire et du renseignement dirigés vers les États sous sanction.
Sanctions de l’UE en réaction à l’agression militaire de l’Ukraine par la Russie
Les sanctions de l’Union Européenne contre la Russie sont multiples et établies en coordination avec les États-Unis.
Elles concernent le gel d’avoirs de personnes physiques et morales dénommées.
L’exclusion du système SWIFT, société coopérative de banques de droit belge, qui gère les règlements internationaux sur l’ensemble de la planète, met la Russie à l’écart des transferts internationaux de capitaux, donc des échanges avec les États qui adhèrent au système. Les transferts entre la Russie et les États qui veulent contourner cette sanction nécessitent l’ouverture de comptes en roubles dans des banques russes et l’ouverture de comptes bancaires dans les devises des autres États, sans pouvoir utiliser le dollar comme monnaie d’échange. C’est pourquoi les États qui refusent d’appliquer cette sanction imaginent de créer un système de règlements internationaux « BRICS Bridge » entre la Russie et eux-mêmes en concurrence avec SWIFT. Même s’ils n’ont pas théoriquement accès à la traçabilité des échanges du réseau SWIFT, les États-Unis ont accès aux comptes en dollars des banques correspondantes ouverts dans les banques américaines, ce qui leur permet de bloquer les transactions interdites.
Les marchés de capitaux américains ne sont plus accessibles par les entités russes.
Les transactions avec la banque centrale de Russie sont interdites.
La livraison de billets de banque libellés en euros à la Russie est interdite.
La Russie n’a plus accès aux plateformes de cryptomonnaie.
Les transferts de fonds de toute entité russe en dehors de l’Union Européenne sont prohibés.
Concernant les moyens de transports, ils sont interdits sous toutes leurs formes.
Les produits de l’énergie sont également bannis : pétrole et gaz.
Les sanctions interdisent tous les échanges d’armements.
Les échanges de biens, marchandises et services sont interdits.
Enfin, les restrictions s’appliquent aux médias et aux services diplomatiques et consulaires.
Au fur et à mesure que l’Union Européenne a durci les sanctions contre la Russie, elle a voulu en étendre l’application à ses partenaires du G7 ; c’est notamment le cas de l’importation de l’or de Russie.
L’ensemble de ces mesures -qui se situent entre le soft power et le hard power– montrent bien que leur finalité est d’appauvrir l’économie russe, de manière pacifique, en évitant le recours à la force armée. Cette politique est dictée par le respect des principes du droit international et la hantise d’une extension planétaire du conflit russo-ukrainien.
Les sanctions et l’extraterritorialité
Les sanctions économiques unilatérales nécessitent un examen au cas par cas pour évaluer leur potentiel. La mondialisation financière a renforcé l’efficacité d’autres types de sanctions, comme les gels d’avoirs, le blocage de transactions financières, les restrictions de certaines opérations bancaires ou sur l’accès aux services d’assurance.
L’extraterritorialité du droit américain et du droit des États-membres de l’Union Européenne facilite le contrôle de l’application des mesures économiques et financières. La mondialisation de l’économie a abouti à ce que les échanges internationaux se matérialisent par voie de conséquence par l’installation d’établissements secondaires bancaires ou de filiales des entreprises exportatrices, si bien que le droit des États devient extraterritorial sans contestation juridique possible.
C’est la lutte contre les États « voyous », le terrorisme international et les narcotrafiquants qui a justifié à l’origine les mesures extraterritoriales prises par les États-Unis dans le cadre de deux lois : la loi Holms-Burton (12 mars 1996) et la loi d’Amato-Kennedy (8 août 1996). La première concernant Cuba a été considérée par la communauté internationale comme relevant du domaine politique encore plus que du domaine économique. La seconde donne pouvoir au Président des États-Unis de punir tout investissement supérieur à 40 millions de dollars par an, qu’il soit américain ou non, dans le domaine énergétique en Iran et en Lybie. L’Union Européenne n’a pas manqué de déposer une plainte qui a été instruite par l’Organe de Règlement des Différends (ORD) de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Un compromis a été signé entre l’Union Européenne qui a accepté de dissuader l’Iran d’acquérir des armes de destruction massive et les États-Unis qui ont accepté de lever les sanctions contre les entreprises européennes ayant effectué de tels investissements.
En 2006, ladite loi devient Iran Sanctions Act et ne vise plus que l’Iran. Elle prend effet pour une période de dix et sera prorogée pour une nouvelle période de dix ans. En réaction, l’Union Européenne déclare un blocking statute dans le but de protéger les entreprises européennes.
Ces sanctions américaines ont été largement contestées en arguant qu’elles utilisent l’arme économique à des fins politiques, ce qui revient à les qualifier de boycottage secondaire.
Ce qui certain, c’est que ces sanctions révèlent la puissance économique des États-Unis qui leur permet de transgresser le multilatéralisme qui est le fondement de la Charte des Nations-Unies.
L’efficacité des sanctions
Le contrôle de l’application des sanctions est assuré par la surveillance des mouvements de capitaux.
Toutes les transactions libellées en dollars sont tracées dans les comptes ouverts dans les banques américaines. Les devises ne quittent jamais leur pays d’origine. Un transfert en dollars entre une entité française, par exemple, et une entité étrangère nécessite qu’elles ouvrent un compte (miroir) en dollars dans une banque américaine correspondante de leur banque nationale.
En outre, les amendes qui ont été infligées par les États-Unis en 2015 à deux grandes banques françaises étaient ainsi incontestables du simple fait de la présence juridique de leurs filiales sur le territoire américain.
Mais la pression exercée par l’application des sanctions peut devenir tellement forte qu’elle risque d’être inopportune et elle ne peut être efficace que de la part des grandes puissances qui n’ont pas la faveur des autres États. On joue alors sur le temps long. Il suffit de constater la durée de la guerre froide, la durée de la guerre en Ukraine.
L’efficacité des sanctions implique par ailleurs une certaine osmose des économies qui les imposent.
Logique paradoxale : une communauté très large d’États est nécessaire pour que les sanctions soient efficaces, dans un ordre économique mondialisé. Souvenons-nous de l’échec du blocus continental décrété par Napoléon.
Les conséquences des sanctions conduisent inévitablement à de nouvelles alliances : Russie-Chine-Iran ; Iran-Turquie-Russie. Nonobstant les oppositions religieuses ou culturelles ; les différences idéologiques ont tendance disparaître, par réaction aux sanctions lorsqu’elles deviennent insupportables.
La libéralisation des échanges tend à limiter l’efficacité des sanctions commerciales unilatérales, en encourageant les pays sanctionnés à rechercher d’autres fournisseurs et acheteurs.
Les États-Unis ont décrété un embargo sur le pétrole russe à l’occasion du conflit russo-ukrainien. Mais l’Inde importe de Russie l’équivalent de 40 milliards de dollars de pétrole. Le commerce entre la Turquie et la Russie a augmenté de plus de 40 % en 2024. Un partenariat stratégique a été mis en place entre la Chine et l’Iran. Un partenariat du même ordre se développe entre la Russie et l’Iran.
En examinant 204 régimes de sanctions économiques de 1914 à 2007, le Peterson Institute for International Economics estime que celles-ci ont joué un rôle dans la réalisation de l’objectif visé dans 34% des cas. Selon une étude de George A. Lopez et David Cortright (2002) sur les régimes de sanctions de l’ONU, les sanctions ont contribué à atteindre l’objectif recherché par le Conseil de sécurité dans seulement 6 des 18 cas étudiés (Irak, Bosnie, Libye, Sierra Leone, Angola, Libéria).
Les sanctions, quand elles ne parviennent pas à faire plier les dirigeants du pays visé, peuvent entraîner à terme son isolement, au prix d’un appauvrissement économique dommageable et préoccupant.
Néanmoins, cette conséquence n’est pas systématique, du fait de la concentration de la production de certains biens et services (haute technologie, armement, financement, services bancaires et d’assurance) ou du poids prépondérant de certains secteurs dans les débouchés commerciaux d’un pays (ventes de pétrole et de gaz par exemple).
Le bilan humain catastrophique des sanctions générales imposées contre l’Irak dans les années 90 (embargo sur les exportations de pétrole et interdiction du commerce et de l’investissement), même après la mise en place du programme « pétrole contre nourriture », a conduit le Conseil de Sécurité à renoncer aux embargos commerciaux généraux, tels que celui mis en place en Yougoslavie (1992) et à Haïti (1994).
L’encadrement par la Cour Européenne des Droits de l’Homme pose la question du respect des droits de la défense, du droit de propriété ainsi que du degré de motivation individuelle. Le juge de l’Union Européenne a considéré dans le cas des sanctions onusiennes que le fait qu’elles soient décidées par application des résolutions du Conseil de Sécurité ne leur octroie pas pour autant d’immunité juridictionnelle en ce qui concerne leur mise en œuvre.
Les sanctions doivent rester un outil incitatif et/ou dissuasif plutôt que d’être utilisées à des fins punitives. Il semble positif d’orienter les sanctions vers une incitation au respect des principes qu’elles sont censées défendre.
Dans ce sens, il a été décidé par exemple que le revenu du gel des avoirs russes serait utilisé au financement du soutien de l’Union Européenne à l’Ukraine.
Les auteurs des sanctions sont eux-mêmes auto-limités au regard des conséquences humanitaires négatives qui peuvent en découler. Il est complexe de mettre en balance ces conséquences ou dérives avec les effets dévastateurs du recours à la force. Mais les mesures incitatives ne sont pas nécessairement acceptées par les États sanctionnés ; l’Iran les a refusées pour préserver vraisemblablement la poursuite de son programme nucléaire.
Comment, inversement, optimiser les effets des sanctions sans en subir les contrecoups pour l’économie des États qui les appliquent ? Le problème est criant dans l’Union Européenne : les sanctions contre la Russie n’ont-elles pas entraîné directement une crise inflationniste grave chez les États-membres de l’Union. Le pétrole russe ne continue-t-il pas d’alimenter les besoins énergétiques de l’Union en transitant par des États intermédiaires qui prélèvent leur dîme et en accroissent le coût final dans de grandes proportions ?
Instruments incitatifs mais non auto-punitifs, respectant la souveraineté des États sans ingérence, là se trouve la clef de la juste nature et de l’application pertinente des sanctions.
Cette question brûlante d’actualité sera le défi des années à venir des grandes puissances et des organisations internationales et régionales, dans le but d’améliorer le règlement pacifique des situations conflictuelles internationales.
Jean-Pierre Ponsin
Docteur d’État en droit
Lauréat de l’Université Panthéon-Assas
Diplômé de l’Institut des Hautes Études Internationales
Diplômé de l’Institut d’Études Politiques de Paris
Bibliographie
Mathias Forteau, Alina Miron, Alain Pellet
Droit International Public
LGDJ
Emmanuel Lebrun-Damiens Chargé de mission de la Direction de la prospective
Patrick Allard Collaborateur extérieur de la Direction de la prospective avril 2012
Les sanctions internationales sont-elles efficaces ?
Carnets CAP
Anne Rovan
Le Figaro Économie, 10 mai 2024, page 23
Renaud Girard
Enquête
Le Figaro, 28 juin 2024, page 15
Currency wars
Putin’s plan to dethrone the dollar
The Economist
October 26th 2024, page 51
Michel Cosnard
Les lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy, interdiction de commercer avec et d’investir dans certains pays
Annuaire Français de droit international XLII – 1996 (CNRS)
Les lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy, interdiction de commercer avec et d’investir dans certains pays
Europa Institut. Sarrebruck, Allemagne
Les sanctions économiques remontent à l’Antiquité. En 432 avant J.C., Athènes a appliqué une série de sanctions économiques à l’encontre des Mégariens. L’accès aux ports et aux marchés de plusieurs cités grecques appartenant à la ligue de Délos leur était interdit. Ce fut la cause de la guerre
du Péloponnèse (de 431 à 404 avant J.C.).
Les sanctions internationales qui font l’objet de notre étude s’inscrivent dans le contexte du règlement pacifique des différends internationaux dans le monde contemporain.
Elles sont couramment dénommées mesures coercitives ou contre-mesures, par opposition au règlement des conflits internationaux par la force armée, qui est elle-même encadrée et limitée par la Charte des Nations-Unies, à la suite de l’Assemblée générale du 24 octobre 1970 : « Tous les États doivent régler leurs différends internationaux avec d’autres États par des moyens pacifiques, de telle manière que la paix et la sécurité internationale ainsi que la justice ne soient pas mises en danger. »
Les sanctions se situent hors du cadre du règlement juridictionnel des différends et sont associées aux modes de négociations diplomatiques, elles-mêmes soumises au principe de bonne foi. Les négociations diplomatiques peuvent faire intervenir des tiers dans le processus de règlement des différends, sous forme de bons offices ou de médiation.
Les sanctions peuvent être décidées par des organisations internationales ou par un ou plusieurs États.
Leur nature s’apparente à des moyens de pression impliquant l’emploi licite de la contrainte, dans le respect du principe de limitation du recours à la force.
Les limites du recours à la force
Si l’on prend l’exemple des sanctions édictées par le Conseil de Sécurité des Nations-Unies, elles sont motivées par une menace contre la paix, la rupture de la paix ou un acte d’agression commis par un État ou un groupe d’États. Généralement il s’agit de mesures essentiellement économiques, comme, par exemple, l’embargo à l’encontre de l’Irak (résolution 661 en 1990) ou contre la Yougoslavie (résolution 713 en 1991).
Si l’application de sanctions internationales se développe depuis le XXème siècle, la raison en est que le droit international s’efforce de limiter le recours à la force en laissant la place par voie de conséquence au recours à la contrainte. Le recours à la force armée -frappes aériennes, missiles, guerre- est ainsi limité au cas de légitime défense (résolution 3314 du 14 décembre 1974) et au cas d’action pour le maintien de la paix en accord avec le Conseil de Sécurité des Nations-Unies. En dehors des hypothèses de la Charte des Nations, le recours à la force armée est toléré en réponse à des interventions et représailles armées illicites et dans les cas d’interventions humanitaires, d’interventions sollicitées et dans le cadre de l’exercice du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.
Dans la doctrine des théologiens des XVIème et XVIIème siècles, la liberté de mener une guerre juste reposait sur la manifestation de la souveraineté des États.
Cette approche purement doctrinale a donné suite au XIXème siècle et au XXème siècle à des traités qui constituent les sources essentielles du droit des conflits internationaux.
Concernant la fin du XIXème siècle, citons la Déclaration de Paris de 1856 sur la guerre maritime et le droit humanitaire, la Convention de Genève de 1864 sur la protection des blessés, la Déclaration de Saint-Pétersbourg de 1868 interdisant certaines armes, la Déclaration de Bruxelles de 1874 sur la distinction des combattants et des non-combattants.
C’est en 1907 que la codification s’est développée avec les Conventions de La Haye, d’une portée limitée par le principe « si omnes » qui subordonnait son application (lancement de projectiles depuis les ballons, gaz asphyxiants), en particulier au cas où l’ensemble des belligérants en étaient signataires. L’entrée en guerre du Liberia, non signataire, a permis à l’Allemagne de soulever cette exception.
Le Pacte de la SDN du 28 juin 1919 distingue les guerres illicites constituant une agression, des guerres licites reconnues en cas de légitime défense.
Le Pacte Briand-Kellog du 27 août 1928 dispose : « Les Hautes Parties contractantes déclarent solennellement qu’elles condamnent le recours à la guerre pour le règlement de leurs différends internationaux et y renoncent en tant qu’instrument de politique nationale dans leurs relations internationales ».
La Charte des Nations-Unies du 26 juin 1945 dispose dans son article 2 § 4 que « les membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégralité territoriale ou l’indépendance de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations-Unies ».
La place des sanctions dans le règlement des conflits internationaux
Le système de sécurité établi par la Charte des Nations-Unies impliquait une politique de sécurité collective laissant un rôle prépondérant au Conseil de Sécurité composé d’États qui étaient censés s’entendre pour se prononcer sur l’appréciation juridique des différends. Mais la guerre froide (1946-1989) a ruiné cette ambition. La contestation du multilatéralisme par les États-Unis est à l’origine du développement des sanctions internationales dans un contexte où le recours à la force ne constitue plus la solution évidente à la résolution d’un différend interétatique. L’unilatéralisme des États-Unis est suivi par celui de la Chine et de la Russie. On assiste donc, de nos jours, à une crise du multilatéralisme qui freine le développement du droit international issu de la Charte des Nations-Unies et provoque le développement des sanctions internationales en dehors de celles décidées par les Nations-Unies.
Motivations des sanctions
Les motivations des sanctions reposent sur des différends entre États de plusieurs ordres.
Les mesures économiques, restrictives, sont principalement : l’embargo commercial, l’embargo militaire, le gel d’avoirs financiers, mobiliers ou immobiliers, les restrictions financières, les limitations à l’importation de marchandises sous forme d’interdiction absolue ou sous forme de droits de douane prohibitifs.
En France, la Direction Générale du Trésor du Ministère des Finances dresse les listes précises des sanctions décidées par le Gouvernement. Elles sont publiées au Journal Officiel de la République française.
Les Nations-Unies et le Conseil de l’Union européenne ont adopté quatre régimes thématiques de sanctions :
- Lutte contre le financement du terrorisme,
- Lutte contre l’utilisation et la prolifération des armes chimiques,
- Lutte contre les cyberattaques,
- Lutte contre les graves violations des droits de l’homme.
Sur le plan international, les sanctions en cours les plus importantes concernent la Corée du Nord, l’Iran, la Russie et le Venezuela. D’autres sanctions concernent une vingtaine d’États dans le monde.
Les types de mesures
Les sanctions économiques sont de diverses natures. Il existe des sanctions commerciales, comme les embargos sur certains produits, la réduction des quotas d’importations allant jusqu’au boycott. D’autres sanctions sont monétaires, comme les restrictions à l’utilisation d’une devise. D’autres encore sont financières, comme les restrictions sur les investissements directs, les transactions bancairesou le gel des avoirs. On peut citer comme exemple l’éviction de certaines banques russes du système d’information sur les virements bancaires « Society for Worldwide Interbank Financial Telecomunication » (SWIFT), ou l’interdiction de tout financement public ou investissement direct en Russie.
Le Journal Officiel de la République française et le Journal Officiel de l’Union Européenne publient ces mesures. En France, la Direction du Trésor tient un registre de toutes les mesures de gel nationales, européennes et onusiennes en vigueur. Des lignes directrices conjointes de la Direction du Trésor et de l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de la Résolution (ACPR) sont mises à disposition sur leur mise en œuvre.
Le responsable du régime des sanctions de l’Union Européenne est le Haut Représentant chargé de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) aux termes du traité de Maastricht (1992) et du traité de Lisbonne (2007).
Les États-Unis commencent à prendre des mesures nouvelles destinées à contrôler les transferts technologiques dans le domaine militaire et du renseignement dirigés vers les États sous sanction.
Sanctions de l’UE en réaction à l’agression militaire de l’Ukraine par la Russie
Les sanctions de l’Union Européenne contre la Russie sont multiples et établies en coordination avec les États-Unis.
Elles concernent le gel d’avoirs de personnes physiques et morales dénommées.
L’exclusion du système SWIFT, société coopérative de banques de droit belge, qui gère les règlements internationaux sur l’ensemble de la planète, met la Russie à l’écart des transferts internationaux de capitaux, donc des échanges avec les États qui adhèrent au système. Les transferts entre la Russie et les États qui veulent contourner cette sanction nécessitent l’ouverture de comptes en roubles dans des banques russes et l’ouverture de comptes bancaires dans les devises des autres États, sans pouvoir utiliser le dollar comme monnaie d’échange. C’est pourquoi les États qui refusent d’appliquer cette sanction imaginent de créer un système de règlements internationaux « BRICS Bridge » entre la Russie et eux-mêmes en concurrence avec SWIFT. Même s’ils n’ont pas théoriquement accès à la traçabilité des échanges du réseau SWIFT, les États-Unis ont accès aux comptes en dollars des banques correspondantes ouverts dans les banques américaines, ce qui leur permet de bloquer les transactions interdites.
Les marchés de capitaux américains ne sont plus accessibles par les entités russes.
Les transactions avec la banque centrale de Russie sont interdites.
La livraison de billets de banque libellés en euros à la Russie est interdite.
La Russie n’a plus accès aux plateformes de cryptomonnaie.
Les transferts de fonds de toute entité russe en dehors de l’Union Européenne sont prohibés.
Concernant les moyens de transports, ils sont interdits sous toutes leurs formes.
Les produits de l’énergie sont également bannis : pétrole et gaz.
Les sanctions interdisent tous les échanges d’armements.
Les échanges de biens, marchandises et services sont interdits.
Enfin, les restrictions s’appliquent aux médias et aux services diplomatiques et consulaires.
Au fur et à mesure que l’Union Européenne a durci les sanctions contre la Russie, elle a voulu en étendre l’application à ses partenaires du G7 ; c’est notamment le cas de l’importation de l’or de Russie.
L’ensemble de ces mesures -qui se situent entre le soft power et le hard power– montrent bien que leur finalité est d’appauvrir l’économie russe, de manière pacifique, en évitant le recours à la force armée. Cette politique est dictée par le respect des principes du droit international et la hantise d’une extension planétaire du conflit russo-ukrainien.
Les sanctions et l’extraterritorialité
Les sanctions économiques unilatérales nécessitent un examen au cas par cas pour évaluer leur potentiel. La mondialisation financière a renforcé l’efficacité d’autres types de sanctions, comme les gels d’avoirs, le blocage de transactions financières, les restrictions de certaines opérations bancaires ou sur l’accès aux services d’assurance.
L’extraterritorialité du droit américain et du droit des États-membres de l’Union Européenne facilite le contrôle de l’application des mesures économiques et financières. La mondialisation de l’économie a abouti à ce que les échanges internationaux se matérialisent par voie de conséquence par l’installation d’établissements secondaires bancaires ou de filiales des entreprises exportatrices, si bien que le droit des États devient extraterritorial sans contestation juridique possible.
C’est la lutte contre les États « voyous », le terrorisme international et les narcotrafiquants qui a justifié à l’origine les mesures extraterritoriales prises par les États-Unis dans le cadre de deux lois : la loi Holms-Burton (12 mars 1996) et la loi d’Amato-Kennedy (8 août 1996). La première concernant Cuba a été considérée par la communauté internationale comme relevant du domaine politique encore plus que du domaine économique. La seconde donne pouvoir au Président des États-Unis de punir tout investissement supérieur à 40 millions de dollars par an, qu’il soit américain ou non, dans le domaine énergétique en Iran et en Lybie. L’Union Européenne n’a pas manqué de déposer une plainte qui a été instruite par l’Organe de Règlement des Différends (ORD) de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Un compromis a été signé entre l’Union Européenne qui a accepté de dissuader l’Iran d’acquérir des armes de destruction massive et les États-Unis qui ont accepté de lever les sanctions contre les entreprises européennes ayant effectué de tels investissements.
En 2006, ladite loi devient Iran Sanctions Act et ne vise plus que l’Iran. Elle prend effet pour une période de dix et sera prorogée pour une nouvelle période de dix ans. En réaction, l’Union Européenne déclare un blocking statute dans le but de protéger les entreprises européennes.
Ces sanctions américaines ont été largement contestées en arguant qu’elles utilisent l’arme économique à des fins politiques, ce qui revient à les qualifier de boycottage secondaire.
Ce qui certain, c’est que ces sanctions révèlent la puissance économique des États-Unis qui leur permet de transgresser le multilatéralisme qui est le fondement de la Charte des Nations-Unies.
L’efficacité des sanctions
Le contrôle de l’application des sanctions est assuré par la surveillance des mouvements de capitaux.
Toutes les transactions libellées en dollars sont tracées dans les comptes ouverts dans les banques américaines. Les devises ne quittent jamais leur pays d’origine. Un transfert en dollars entre une entité française, par exemple, et une entité étrangère nécessite qu’elles ouvrent un compte (miroir) en dollars dans une banque américaine correspondante de leur banque nationale.
En outre, les amendes qui ont été infligées par les États-Unis en 2015 à deux grandes banques françaises étaient ainsi incontestables du simple fait de la présence juridique de leurs filiales sur le territoire américain.
Mais la pression exercée par l’application des sanctions peut devenir tellement forte qu’elle risque d’être inopportune et elle ne peut être efficace que de la part des grandes puissances qui n’ont pas la faveur des autres États. On joue alors sur le temps long. Il suffit de constater la durée de la guerre froide, la durée de la guerre en Ukraine.
L’efficacité des sanctions implique par ailleurs une certaine osmose des économies qui les imposent.
Logique paradoxale : une communauté très large d’États est nécessaire pour que les sanctions soient efficaces, dans un ordre économique mondialisé. Souvenons-nous de l’échec du blocus continental décrété par Napoléon.
Les conséquences des sanctions conduisent inévitablement à de nouvelles alliances : Russie-Chine-Iran ; Iran-Turquie-Russie. Nonobstant les oppositions religieuses ou culturelles ; les différences idéologiques ont tendance disparaître, par réaction aux sanctions lorsqu’elles deviennent insupportables.
La libéralisation des échanges tend à limiter l’efficacité des sanctions commerciales unilatérales, en encourageant les pays sanctionnés à rechercher d’autres fournisseurs et acheteurs.
Les États-Unis ont décrété un embargo sur le pétrole russe à l’occasion du conflit russo-ukrainien. Mais l’Inde importe de Russie l’équivalent de 40 milliards de dollars de pétrole. Le commerce entre la Turquie et la Russie a augmenté de plus de 40 % en 2024. Un partenariat stratégique a été mis en place entre la Chine et l’Iran. Un partenariat du même ordre se développe entre la Russie et l’Iran.
En examinant 204 régimes de sanctions économiques de 1914 à 2007, le Peterson Institute for International Economics estime que celles-ci ont joué un rôle dans la réalisation de l’objectif visé dans 34% des cas. Selon une étude de George A. Lopez et David Cortright (2002) sur les régimes de sanctions de l’ONU, les sanctions ont contribué à atteindre l’objectif recherché par le Conseil de sécurité dans seulement 6 des 18 cas étudiés (Irak, Bosnie, Libye, Sierra Leone, Angola, Libéria).
Les sanctions, quand elles ne parviennent pas à faire plier les dirigeants du pays visé, peuvent entraîner à terme son isolement, au prix d’un appauvrissement économique dommageable et préoccupant.
Néanmoins, cette conséquence n’est pas systématique, du fait de la concentration de la production de certains biens et services (haute technologie, armement, financement, services bancaires et d’assurance) ou du poids prépondérant de certains secteurs dans les débouchés commerciaux d’un pays (ventes de pétrole et de gaz par exemple).
Le bilan humain catastrophique des sanctions générales imposées contre l’Irak dans les années 90 (embargo sur les exportations de pétrole et interdiction du commerce et de l’investissement), même après la mise en place du programme « pétrole contre nourriture », a conduit le Conseil de Sécurité à renoncer aux embargos commerciaux généraux, tels que celui mis en place en Yougoslavie (1992) et à Haïti (1994).
L’encadrement par la Cour Européenne des Droits de l’Homme pose la question du respect des droits de la défense, du droit de propriété ainsi que du degré de motivation individuelle. Le juge de l’Union Européenne a considéré dans le cas des sanctions onusiennes que le fait qu’elles soient décidées par application des résolutions du Conseil de Sécurité ne leur octroie pas pour autant d’immunité juridictionnelle en ce qui concerne leur mise en œuvre.
Les sanctions doivent rester un outil incitatif et/ou dissuasif plutôt que d’être utilisées à des fins punitives. Il semble positif d’orienter les sanctions vers une incitation au respect des principes qu’elles sont censées défendre.
Dans ce sens, il a été décidé par exemple que le revenu du gel des avoirs russes serait utilisé au financement du soutien de l’Union Européenne à l’Ukraine.
Les auteurs des sanctions sont eux-mêmes auto-limités au regard des conséquences humanitaires négatives qui peuvent en découler. Il est complexe de mettre en balance ces conséquences ou dérives avec les effets dévastateurs du recours à la force. Mais les mesures incitatives ne sont pas nécessairement acceptées par les États sanctionnés ; l’Iran les a refusées pour préserver vraisemblablement la poursuite de son programme nucléaire.
Comment, inversement, optimiser les effets des sanctions sans en subir les contrecoups pour l’économie des États qui les appliquent ? Le problème est criant dans l’Union Européenne : les sanctions contre la Russie n’ont-elles pas entraîné directement une crise inflationniste grave chez les États-membres de l’Union. Le pétrole russe ne continue-t-il pas d’alimenter les besoins énergétiques de l’Union en transitant par des États intermédiaires qui prélèvent leur dîme et en accroissent le coût final dans de grandes proportions ?
Instruments incitatifs mais non auto-punitifs, respectant la souveraineté des États sans ingérence, là se trouve la clef de la juste nature et de l’application pertinente des sanctions.
Cette question brûlante d’actualité sera le défi des années à venir des grandes puissances et des organisations internationales et régionales, dans le but d’améliorer le règlement pacifique des situations conflictuelles internationales.
Jean-Pierre Ponsin
Docteur d’État en droit
Lauréat de l’Université Panthéon-Assas
Diplômé de l’Institut des Hautes Études Internationales
Diplômé de l’Institut d’Études Politiques de Paris
Bibliographie
Mathias Forteau, Alina Miron, Alain Pellet
Droit International Public
LGDJ
Emmanuel Lebrun-Damiens Chargé de mission de la Direction de la prospective
Patrick Allard Collaborateur extérieur de la Direction de la prospective avril 2012
Les sanctions internationales sont-elles efficaces ?
Carnets CAP
Anne Rovan
Le Figaro Économie, 10 mai 2024, page 23
Renaud Girard
Enquête
Le Figaro, 28 juin 2024, page 15
Currency wars
Putin’s plan to dethrone the dollar
The Economist
October 26th 2024, page 51
Michel Cosnard
Les lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy, interdiction de commercer avec et d’investir dans certains pays
Annuaire Français de droit international XLII – 1996 (CNRS)
Les lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy, interdiction de commercer avec et d’investir dans certains pays
Europa Institut. Sarrebruck, Allemagne